3. 왜 화석연료를 퇴출해야 하는가?
3.1. 기후위기 대응을 위해서, 화석연료를 퇴출하는 것은 필수 불가결하다.
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① 화석연료의 상당한 온실가스 배출량 비중: 2장에서 확인했듯, 한국은 1인당 석탄 발전으로 온실가스를 매년 3.81톤 배출했는데, 이것은 우리나라의 2020년 1인당 온실가스 배출량이 12.7톤이었던 것을 감안하면 약 전체 배출량의 1/4을 석탄 발전으로 배출하고 있는 셈이다. 상당량의 온실가스를 화석연료 발전소에서 배출하고 있다.
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② 화석연료를 중단하지 않으면, 파리협정을 지킬 수 없음: 화석연료 발전소에서 배출되는 온실가스만으로도 1.5도나 2도 목표를 넘어설 수 있다.
IPCC 6차 보고서에 따르면 기존에 운영되던 화석연료 설비만으로도, 1.5도 탄소예산을 넘어서는 것으로 드러났다. 기존 설비에 더해, 계획된 설비가 배출하는 온실가스까지 포함한다면, 거의 2도 탄소예산에 가까운 수준의 배출량을 이미 소진하는 것으로 드러났다.
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③ 국제기관들의 요구: 많은 국제기구도 화석연료를 퇴출하는 것이 기후위기 대응의 우선순위라고 이야기한다.
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2021년 COP에서는 글래스고 협약을 통해, 화석연료를 단계적으로 퇴출하는 것에 대해, 전 세계 국가들은 약속한 바 있다. 해당 협약은 197개국이 서명한 바 있는 협약으로서, 화석연료의 퇴출을 역사적으로 처음으로 명문화하고 있다는 점에서 의미가 깊다.
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안토니오 구테레스 UN 사무총장은 ‘석탄 사용을 단계적으로 중단하는 것’을 기후 우선순위 1순위로 꼽는 등 가장 먼저 해야 할 일로 여겨왔다.
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이회성 IPCC 전 의장이, ‘화석연료의 대규모 퇴출이 없는 한 1.5도를 막아내는 것도 불가능하다’고 말하는 등 ‘기후위기 완화’를 다룬 IPCC 6차보고서 제3 워킹그룹 보고서는 ‘기후위기 대응을 위해서는 석탄발전을 퇴출하는 것이 매우 중요하다’는 것을 핵심적으로 강조한 바 있습니다.
용어 설명
글래스고 협약: 2021년 11월, 유엔 기후변화협약 당사국 총회(COP26)의 대표결정문으로 채택된 합의문이다. 개발도상국의 기후변화 적응에 대한 재정적 지원 강화, 각국의 온실가스 감축목표 강화에 대한 요구, 석탄발전에 대한 단계적 감축 등의 내용이 포함되어 있다.
유엔 기후변화협약(UNFCCC): 1992년 브라질 리우데자네이루에서 개최된 유엔환경개발회의(UNCED)에서 채택된 협약이다. 해당 협약에서 선진국과 개발도상국이 ‘공동의 그러나 차별화된 책임’에 따라 온실가스 감축할 것을 약속했다. 이후, 교토의정서와 파리협정이 채택되었다.
유엔 기후변화협약 당사국 총회(COP): 전 세계가 모여 기후위기에 관해 논의하는 국제 외교 회의이다. 기후위기 대응을 위한 계획을 제시하고 협약을 체결하기도 한다.
◇ 전문가들과 주요 기관은 이미 2030년 탈석탄, 2035년 탈화석연료를 당연하게 이야기해 왔다.
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① 1.5도 달성을 위해 2030년 탈석탄, 2035년 탈화석연료를 요구받는 선진국 : 유엔환경계획(UNEP)¹은 국내외에서 건설 중인 석탄발전소를 포함한 모든 석탄발전소를 계획대로 운영하게 되면, 석탄 발전만으로도 1.5℃에 도달할 수 있는 수준의 배출량을 초과할 수 있다면서, 선진국들이 2030년까지 석탄 발전을 모두 폐쇄해야 한다고 지적한다.
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국제에너지기구(IEA)² 역시 2021년 ‘2050 넷제로 로드맵’에서 2050년 탄소중립 달성을 위해, 2030년까지 한국을 포함한 모든 선진국에서 석탄발전소 퇴출’을 해야 하며, 2035년까지 전력 부문에서는 탄소중립을 해야 한다고 지적한 바 있다.
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② 1.5도 달성을 위해 한국 역시, 2030년 탈석탄, 2035년 탈화석연료가 필요하다:
Climate analytics³는 1.5도 이내로 지구 온도 상승을 제한하기 위해서는 모든 OECD 국가는 2030년까지 탈석탄을 해야 하고, 2040년까지 모든 석탄발전소를 퇴출해야 한다고 지적했다. 이와 함께, 한국이 1.5°C 온도 목표를 달성하기 위해서는 2029년까지 탈석탄을 달성해야⁴ 하며, 2030년까지 50% 이상 감소하고, 늦어도 2035년 이전까지는 가스 발전을 퇴출해야 한다⁵고 분석하고 있다.
◇ 탈 화석연료에 이미 동의하는 여론
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① 여론조사 결과 압도적으로 우세한 탈화석연료 찬성 여론: 녹색연합에 따르면, 2021년 “우리나라가 2030년 이전에 석탄 발전을 종료하고, 재생에너지로 전환하는 방향에 얼마나 동의하십니까”라는 질문에 대해, 응답자의 89.4%가 동의했다. 2020년 조사 역시, 응답자의 90.7%가 동의하는 등… ‘2030년 탈석탄’은 기후 위기 대응에 있어 대중적으로 공감하는 것이다.
출처: 한국갤럽, 기후위기 심각성과 기후정책에 대한 인식조사 보고서, 39p
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② 석탄 발전 노동자 및 소재지 지역 주민들도 정의로운 전환이 이뤄진다면 동의해: 국회미래연구원에 따르면, 석탄발전소 발전소 소재지 노동자 및 지역주민들은 탈석탄 정책에 동의하는 비중은 노동자 36.4%, 지역주민 41.7%로 낮았다. 그러나, 노동자 및 지역사회에 지원정책이 병행된다면, 노동자와 지역주민 모두 탈석탄 정책에 대한 동의 비중이 70% 이상으로 증가한 것을 볼 때, 정의로운 전환 정책이 동반된다면, 탈석탄에 대한 동의도 높은 것으로 확인할 수 있다.
출처: 정훈 (2022). 탈석탄 갈등의 주요 이해관계자 의견수렴을 통한 정의로운 전환 정책에의 시사점 : 노동자 및 지역주민 대상, 국회미래연구원, 국가미래전략 Insight 제57호
◇ 여론의 실체화: 5만 명의 국민청원을 모아 낸 ‘탈석탄 법’
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그동안 정부나 국회는 (신규화력발전소 건설을) 취소하고 싶어도 ‘법적 근거’가 없다는 말만 되풀이했다. 그러나, 이들이 법적 근거를 만드는 일을 하지 않아, 발전소 건설만 빠르게 진행되었다. 이에 대해 시민들이 직접 법적 근거를 만들라고 요구한 셈이다.
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‘신규 석탄발전소 철회를 위한 탈석탄법 제정’에 대한 국민청원은 작년 이후, 단 4일 만에 국회 기준인 넘겼다. 국민들의 대한 우려가 ‘신규 석탄발전소 철회’에 대한 높은 요구로 이어졌다. 국회에서는 거의 논의되지 않았고, 1년 가까이 지난. 8월이 된 후에야 시민사회의 요구로 탈석탄법이 발의될 수 있었다.
용어 설명
국회 국민동의청원:
온라인 홈페이지를 통해 30일 이내에 5만 명의 시민들에게 동의받는다면 국회의원이 법안을 발의하는 것과 유사한 효과를 낼 수 있게 되는 제도가 ‘국회 국민동의청원’ 제도 입니다.
헌법 제26조는 '모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가기관에 문서로 청원할 권리'를 가지며, '국가는 청원에 대하여 심사할 의무'를 진다고 하고 있습니다. 이러한 청원의 권리는 1948년 제헌헌법부터 존재한 헌법 상의 기본권입니다.
◇ 탈석탄 과정의 지역소멸 영향 우려
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대부분의 석탄발전소 폐쇄 지역에서 석탄발전소 폐쇄로 인해 수십조 원 규모의 세수 감소, 일자리 감소와 인구 유출 등의 피해가 예상되는 상황이다.
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보령시의 경우, 보령 1, 2호기 폐쇄로 인해, 지역자원시설세, 주변지역지원금, 지방세 등 44억 원 정도의 연간 지방 재정수입이 감소. 중부발전, 협력업체 등 500여 명의 일자리 역시 줄어들고, 190억 원 규모의 소비지출이 줄어들 것으로 추정. 인구는 노동자 및 부양가족 1,500명이 줄어들며, 지역 인구가 10만 명이 붕괴하였다.
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태안시의 경우, 태안 1, 2호기 폐쇄로 인해, 지역자원시설세*(현재 10억 원 규모)와 발전소 주변 지역 기본 지원사업비(11억원 규모)가 감소하고 인구는 1,000여 명이 줄어들 것으로 예상된다.
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산업부 용역보고서에 따르면, 발전소가 폐지되는 충남, 경남, 인천, 전남 4개 지역의 생산 유발 감소 금액은 총 41.9조 원, 부가가치 감소 금액은 17.6조 원으로 집계되었다. 게다가 취업 유발 감소 인원은 17,647명이었음.
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보령과 당진, 태안에서 LNG 전환이 모두 이뤄지더라도, 약 10%의 지역자원시설세가 줄어들고, 주변지역지원금은 약 20% 가까이 감소할 것으로 예상되었음.
용어 설명
지역자원시설세: 원자력발전소, 석탄발전소 등 주민들에게 피해를 주는 시설에 부과하는 세금으로, 석탄 화력 발전소에 대한 지역자원시설세는 2011년 지방세법 개정으로 도입돼 2014년부터 시행되었다.
◇ 화석연료 발전소 계속 운영하더라도, 지역 소멸로 이어져
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① 국제적으로 떨어지는 화석연료 발전소의 가치: IPCC 보고서에 따르면, 석탄 및 가스 등의 화석연료의 가치는 2015년부터 2050년까지 이미 약 1~4조 달러 가까이 떨어질 것으로 예정되어 있다. 우리가 기후위기 대응을 성공적으로 하여, 1.5도 혹은 2도 수준의 감축이 이뤄지면 이러한 화석연료는 더 가치가 폭락할 것이다. IPCC에 따르면, 석탄 발전 산업은 2030년 이전에 좌초될 위험이 있고, 석유 및 가스는 21세기 중반에는 좌초될 위험이 높다.
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② 한국의 석탄발전소 이용률이 떨어져 수익이 나지 않을 것: 사단법인 넥스트에 따르면, 2021년 이후 건설되어 운영 중이거나, 건설 중인 석탄발전소 7기의 이용률은 줄어들어, 2050년에는 10%의 이용률만을 기록할 것으로 보인다.
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삼척블루파워는 발전소 운영 기간 85%를 이용할 때 수익이 날 것으로 예상하고 건설 중인데, 재생에너지 발전 비중이 20%에 불과한 2030년에도 신규 석탄 발전 7기의 이용률은 62%로 매우 부족할 것으로 예상된다. 신규 석탄 발전 7기의 이용률은 2035년 49%, 2040년 25%, 2045년 17%로 꾸준히 감소하게 될 것으로 예상된다.
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국회미래연구원은 이러한 석탄 발전의 좌초자산은 24조 원 규모에 달하는 것으로 분석했다. 석탄발전소로 인해 사회적으로 대규모 손해를 안 보려면, 대규모 폐쇄가 필요하다는 것.
신규 석탄발전 7기 연평균 이용률 전망. KDB산업은행(2018), 사단법인 넥스트(2020) 자료
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③ 낮은 석탄발전소 이용률은 지역소멸로 이어질 수 있다.: 석탄발전소의 이용률이 떨어지게 되면, 석탄 발전의 수익이 나지 않게 되고 이는 똑같이 석탄발전소에만 의존해 세금을 벌어들이고 있는 지역의 입장에서는 지역소멸 위기로 이어질 것이다.
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④ 화석연료 발전소가 많을수록 취약한 탄소중립 전환 취약성: 지역위기 관점에서 볼 때, 탄소중립 전환과정은 이러한 발전소 소재 지역의 위기로 이어질 수 있다.
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석탄, LNG 발전소 소재 지역들은 지역 내 석탄 발전 및 LNG 발전 설비량이 많아 지역 내 배출량이 많을 뿐 아니라, 지역 내 관련 노동자들이 많아 지역에 미치는 영향이 크다. 따라서 이 지역들은 대부분 탄소중립 에너지전환에 있어 고위험 지역으로, 옹진군, 강릉시, 삼척시, 서천군, 고성시, 하동군 등은 전환에 적응하기 위한 지역의 역량도 부족한 지역이다.
국토연구원, 2022, 탄소중립 전환 취약지역 지원방안 연구
◇ 지역 소멸로부터 안전하지 않은 가스 발전소
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정부는 석탄발전소를 폐쇄하는 대신, 가스발전소로 전환할 계획이다. LNG로 전환해도, 석탄 발전에서 발생한 이러한 문제가 똑같이 반복되리라는 것이 문제다. 상당히 많은 지역이 화석연료에 세수 의존도가 높은 상황인데, 향후 재생에너지로의 전환과 화석연료의 퇴출이 일어나게 되면, 자연스럽게 지역사회는 세수 위협을 받게 되어, 경제성장이 어려울 뿐만 아니라, 사회서비스와 인프라를 유지하는 일이 매우 어렵게 된다.
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Carbon Tracker에 따르면, 한국은 2050년까지 파리협정 시나리오에 따라 가스 발전 설비를 퇴출하지 않을 경우, 600억 달러 규모의 좌초자산 위험을 안게 된다. 그러나, 만일 가스 발전이 아닌 재생에너지로 빠르게 전환할 경우에는 300억 달러 규모로 좌초자산 위험은 줄어들게 된다.
◇ 궁극적 해법은 에너지 전환
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IPCC 6차 보고서는 석탄 발전 등의 화석연료를 계속 활용한다면, 사회 시스템이 화석연료에 관성적으로 예속될 수 있다며, 우려한 바 있다. CCS나 수소 혼소(혼합 연소), LNG 연료전환과 같이 화석연료를 계속 사용하게 하는 방법들은 재생에너지로의 에너지전환을 더디게 하고, 지속적인 탄소배출을 일으키면서, 경제가 화석연료에 얽매이게 한다.
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지금은 전환이 필요한 시기임에도, 지역의 공공서비스를 유지하는데 화석연료에 지나치게 의존하고 있어 화석연료를 중요시할 수밖에 없게 되므로 지역사회가 미래를 계획하고, 전환하는 것이 불가능해질 것이다.